TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-947/25

 

CORTE CONSTITUCIONAL-Facultad de adoptar de oficio medidas provisionales/MEDIDAS PROVISIONALES-Procedencia según Decreto 2591/91 artículo 7

 

MEDIDAS PROVISIONALES EN PROCESO DE TUTELA PARA PROTEGER UN DERECHO-Finalidad/MEDIDAS PROVISIONALES-Deben ser razonadas, sopesadas y proporcionadas a la situación planteada

 

SOLICITUD DE MEDIDAS PROVISIONALES PARA SUSPENDER LOS EFECTOS DE UNA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos de procedencia

 

MEDIDAS PROVISIONALES PARA PROTEGER UN DERECHO-Suspensión de providencia judicial, hasta que la Sala emita pronunciamiento de fondo

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

 

AUTO 947 DE 2025

 

Referencia: expediente T-10.970.696 AC[1]

 

Expediente T- 10.970.696: acción de tutela instaurada por Ana en contra de la Unidad Nacional de Protección, el Cuerpo Técnico de Análisis de Riesgo y el Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas

 

Magistrado sustanciador:

José Fernando Reyes Cuartas

 

Bogotá D.C., veintisiete (27) de junio de dos mil veinticinco (2025).

 

En ejercicio de sus competencias constitucionales y legales[2], la Sala Novena de Revisión, integrada por la magistrada Natalia Ángel Cabo y los magistrados Juan Carlos Cortés González y José Fernando Reyes Cuartas, quien la preside, profiere el presente auto, conforme los siguientes:

 

I.                  ANTECEDENTES

 

Aclaración previa[3]. Debido a que este asunto se relaciona con la posible vulneración de los derechos fundamentales de varias personas, quienes presuntamente son víctimas de varios tipos penales, el magistrado sustanciador emitirá dos versiones de esta providencia. Una, en la que se anonimizará el nombre de los accionantes y cualquier otro dato que permitan su identificación. Esta será la versión que se dispondrá para el público. Otra, que contendrá los datos reales, la cual formará parte del expediente para conocimiento exclusivo de las partes[4].

 

1.       Hechos relevantes en el expediente T-10.970.696

 

1.                Ana es una mujer indígena, perteneciente a un cabildo indígena[5], y se ha desempeñado como líder e integrante de la mesa municipal de víctimas del conflicto armado y de la mesa de mujeres de un resguardo indígena[6]. A raíz de su trabajo de liderazgo, la accionante denunció que ha sido víctima del conflicto armado interno desde hace más de una década[7].

 

2.                La actora narró que, a inicios de 2024, sufrió varias amenazas en contra de integridad física y la de su familia, hecho que puso en conocimiento de la Fiscalía General de la Nación. A raíz de lo anterior, la demandante y su familia se tuvo que desplazar forzadamente, en aras de preservar y garantizar su vida, integridad física y la de su grupo familiar. Además, dicha situación ha imposibilitado que ella pueda continuar con su trabajo y sus labores de liderazgo.

 

3.                El 5 de junio de 2024, la ciudadana radicó ante la UNP una solicitud de implementación de medidas de protección de carácter especial.

 

4.                La demandante también narró que en agosto de 2024: (i) recibió amenazas en contra de su vida y la de su familia por sujetos armados (quienes se identificaron como miembros del grupo al margen de la ley Segunda Marquetalia - Columna Raúl Morales); (ii) la ciudadana le informó de los anteriores hechos a varias autoridades administrativas[8], y afirmó que solo recibió atención por parte de la Policía Nacional y la Alcaldía de Morado, y (iii) Pedro (esposo de la actora) fue asesinado. Además, que (iv) durante los ritos fúnebres Pedro, y en noviembre de 2024 (en su residencia) fue víctima de más amenazas.

 

5.           Mediante acto administrativo de agosto de 2024, la UNP le otorgó a la demandante un esquema de protección conformado por (1) un hombre de protección, chaleco de balística y recursos para desplazamiento por 1 SLMLMV (recursos otorgados por el termino de 4 meses)[9]. Por Resolución C de 2024, la UNP modificó nivel de riesgo como extraordinario y ajustó las medidas de protección de la siguiente manera: ratificó un (1) chaleco blindado con enfoque de género; finalizó una (1) persona de protección e implementó un (1) medio de comunicación[10]. Frente a este último acto administrativo, la ciudadana interpuso recurso de reposición[11].

 

6.           Conforme lo anterior, la accionante solicitó la protección de sus derechos fundamentales a la dignidad humana, la seguridad personal, la vida e integridad física, la igualdad, la libertad, el derecho a la familia y la protección por parte del Estado, la igualdad y la protección reforzada a la mujer. En consecuencia, pidió que se le ordenara a las accionadas que: (i) valoraran nuevamente la situación de seguridad y su nivel de riesgo, y (ii) mejoraran e implementaran un esquema de protección que sea suficiente, eficiente y eficaz hacia ella, su grupo familiar y su escolta[12]. Adicionalmente, pidió como medida provisional a su favor y el de su familia, se le otorgaran: (a) dos o más hombres de protección con armamento tipo fusil; (b) vehículo blindado tipo 4; (c) chalecos de protección de balística a los escoltas y hombres de protección designados; (d) medios de comunicación entre la Policía Nacional y ella; (e) instalación de cámaras de vigilancia en el domicilio y residencia y (f) botón de apoyo.

 

7.                Sentencia de primera instancia[13]. En sentencia del 13 de diciembre de 2024, el Juzgado Tercero de Familia del Circuito de Morado amparó los derechos fundamentales a la dignidad humana, la seguridad personal, la vida e integridad física, la igualdad, la libertad, el derecho a la familia y la protección por el Estado a ella y la igualdad y la protección a la mujer de la accionante. En consecuencia, le ordenó a la UNP que realizara una nueva evaluación de riesgo de la ciudadana, y se adoptaran las medidas legales de protección que correspondieran, si fuere el caso. Para la autoridad judicial, la accionante denunció la ocurrencia de nuevos hechos victimizantes (acaecidos en agosto y noviembre de 2024), los cuales no fueron tenidos en cuenta por la UNP en la evaluación realizada en cumplimiento del fallo del Juzgado Segundo Penal Especializado del Circuito de Morado.

 

8.                Segunda instancia[14]. Por Sentencia del 12 de febrero de 2025, la Sala Civil Familia del Tribunal Superior de Morado modificó la decisión de primer nivel en el sentido de amparar los derechos fundamentales al debido proceso, seguridad personal, vida e integridad física de Ana. A su vez, de ordenarle a la UNP que, dentro de las 48 horas siguientes, resolviera el recurso de reposición presentado en contra de la decisión que resolvió la solicitud de medidas cautelares, donde se debería de tener en cuenta los hechos que con posterioridad a la presentación del recurso fueron informados a la entidad.

 

9.                En criterio del juez de segundo grado, la demandante ya contaba con un esquema de seguridad y la acción de tutela no podía emplearse para remplazar los mecanismos dispuestos por el ordenamiento jurídico para controvertir las decisiones contenidas en un acto administrativo de carácter particular -como en el presente caso-. Adicionalmente, señaló que, aunque la actora demostró que había interpuesto un recurso de reposición en contra de decisión que determinó su esquema de seguridad, no había evidencia en el expediente que este se hubiera resuelto. Por último, destacó que no se le podía ordenar a la entidad accionada que realizara un nuevo estudio de riesgo en el que se tuvieran en cuenta los hechos ocurridos en agosto y noviembre de 2024, cuando no se había resuelto el recurso de reposición presentado en su oportunidad.

 

2.       Solicitud de medidas provisionales y otros

 

10.           A través de correo electrónico recibido el 4 de junio de 2025 en el despacho del magistrado sustanciador, el apoderado de Ana le formuló a la Corte Constitucional varias peticiones relacionadas con las acciones de tutela impetradas por la demandante.

 

11.           En primer lugar, el apoderado solicitó la selección para revisión del expediente correspondiente al fallo de tutela con radicado 987654321. Por oficio del 16 de junio de 2025, el despacho del magistrado sustanciador remitió a la Secretaría General de este tribunal el escrito a fin de que se direccione a la sala de selección correspondiente la revisión de la enunciada solicitud de selección.

 

12.           Como segundo eje y en relación con el expediente T-10.970.696 AC, el abogado denunció la ocurrencia de los siguientes hechos después de proferido el fallo de segunda instancia de tutela en el expediente de la referencia.

 

i.              Mediante Resolución Z, la Uariv reconoció en el Registro Único de Víctimas el hecho victimizante de Pedro a Ana[15].

 

ii.            Por resoluciones Y[16] y X[17], la Uariv reconoció en el Registro Único de Víctimas nuevos eventos de amenaza y desplazamiento forzado a Ana (derivado de los hechos ocurridos en febrero y agosto de 2024, respectivamente).

 

iii.         El 24 de febrero de 2025, la UNP le notificó a la actora la D a través de la cual no repuso la Resolución C (a través de la cual se modificó el esquema de seguridad que le había sido asignado). La ciudadana le comunicó la anterior determinación al Juzgado Tercero de Familia del Circuito de Morado, autoridad que, en oficio del 25 de febrero de 2025, le solicitó al director de la UNP información al respecto[18].

 

iv.          Al encontrarse Ana sin esquema de seguridad, en dos oportunidades (en marzo de 2025), el apoderado de la peticionaria interpuso incidente de desacato en contra de la UNP[19]. Según el escrito, en marzo de 2025, el juez de primera instancia declaró que no hubo desacato y cerró el incidente bajo el argumento de que hubo respuesta a la petición.

 

v.            En marzo de 2025, la accionante y su grupo familiar tuvieron que desplazarse forzadamente de su lugar de residencia porque hombres en motocicletas la intimidaron cuando pretendía salir de su vivienda[20]. Este presunto hecho victimizante fue puesto en conocimiento de la Defensoría del Pueblo, la Gobernación de Azul, la ONU, la UNP, Indepaz y la Uariv, sin que a la fecha hubiera recibido alguna asistencia por parte de esas autoridades y entidades.

 

vi.          A través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, Ana demandó las resoluciones C y D (a través de las cuales se suspendió el esquema de seguridad otorgado a la ciudadana)[21].

 

vii.       Mediante Resolución W, la Uariv reconoció a la accionante en el Registro Único de Víctimas por los nuevos eventos de amenaza y desplazamiento forzado ocurridos en 2025[22].

 

viii.    En abril de 2025, el sustento económico de sus padres y de la accionante fue destruido al haber sido incinerado un trapiche panelero ubicado en Amarillo[23].

 

ix.          Según el escrito de tutela, en abril de 2025, la UNP le notificó a la ciudadana la Resolución D en la que se decidió su situación de riesgo[24]. En dicho acto, se confirmó y mantuvo la decisión de la Resolución C en la cual se le asignaron a la actora, como medidas de protección, un medio de comunicación y un chaleco blindado.

 

x.            En mayo de 2025, la ciudadana fue víctima de presuntos actos de hostigamiento y amenazas mientras se dirigía hacia su residencia por parte de sujetos encapuchados que se transportaban en motocicletas[25].

 

13.           A partir de lo anterior, la ciudadana solicitó el decreto de las siguientes medidas.

 

i.              Fijar fecha hora y lugar para la celebración de audiencia pública y práctica de pruebas[26], en aras de ampliar o rectificar o exponer los hechos, pretensiones y pruebas que se aducen en la demanda constitucional de tutela.

 

ii.            Se amparen y protejan los derechos fundamentales de Ana a la dignidad humana, la seguridad personal, la vida e integridad física, la igualdad, la libertad, el derecho a la familia y su protección por parte del Estado y la protección a la mujer.

 

iii.         Se revoquen los fallos de instancia proferidos por Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Morado y el Tribunal Superior de Morado[27].

 

iv.          Se le ordene a las accionadas mejorar e implementar un esquema de protección que sea suficiente, eficiente y eficaz a favor de la actora y su grupo familiar, el cual constaría de: (i) dos o más hombres de protección con armamento tipo fusil; (ii) vehículo blindado tipo 4; (iii) chalecos de protección de balística a los escoltas o hombres de protección designados; (iv) medios de comunicación entre la Policía Nacional y la actora; (v) instalación de cámaras de vigilancia en el domicilio y residencia ubicada en Amarillo, y (vi) un botón de apoyo.

 

v.            Se decrete como medida provisional la provisión del siguiente esquema de seguridad: (i) dos o más hombres de protección con armamento tipo fusil; (ii) vehículo blindado tipo 4; (iii) chalecos de protección de balística a los escoltas o hombres de protección designados; (iv) medios de comunicación entre la Policía Nacional y la actora; (v) instalación de cámaras de vigilancia en el domicilio y residencia ubicada en Amarillo, y (vi) un botón de apoyo.

 

vi.          Se repare por daños inmateriales o perjuicios morales causados a favor de Ana el equivalente a 50 SLMLMV por un valor total de setenta y un millones ciento setenta y cinco mil pesos ($.71.175.000).

 

vii.       Se repare por daños materiales o daño emergente causados a favor de Ana el equivalente a 15 SLMLMV por un valor total de veintiún millones trescientos cincuenta y dos mil quinientos pesos ($21.352.500).

 

viii.    Se repare de manera simbólica a Ana, a través de una orden dirigida a la Unidad Nacional de Protección en la que esa entidad se retracte de lo afirmado en el acto administrativo C ya que lo manifestado “es falso y transgrede el ordenamiento jurídico penal”[28].

 

ix.          Se condene al pago en condena en costas y agencias en derecho.

 

x.            Se compulsen copias a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial por la presunta demora para emitir el fallo de tutela de segunda instancia, dentro del expediente de la referencia, por parte de la Sala Civil - Familia del Tribunal Superior de Morado. A juicio del apoderado, el plazo que tenía esa autoridad para emitir la decisión de segundo nivel se dictó 6 días después de fenecido el término para ello.

 

14.           Por correo electrónico recibido en el despacho del magistrado sustanciador el 24 de junio de 2025, el apoderado de la ciudadana narró nuevos hechos victimizantes. Según el escrito, en junio de 2025, sujetos vestidos con prendas alusivas al ELN (y quienes portaban armas de largo alcance tipo fusil) se acercaron al lugar de domicilio de la accionante. A raíz de lo anterior, ella y su familia permanecen desplazados forzadamente en Morado.

 

II.               CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITICIONAL

 

15.           La Sala Novena de Revisión se referirá al precedente sobre las audiencias públicas en los procesos de revisión de tutela, y se pronunciará, en el caso concreto, sobre su procedencia (sección 1). A su vez, la Corte se referirá a la necesidad de decretar una medida provisional (sección 2). En esta sección, el Tribunal mencionará las condiciones que se deben considerar al momento de emitir una medida provisional y resolverá, en el caso concreto, su procedencia. Por último, la Sala Novena se pronunciará sobre las demás pretensiones formuladas por el apoderado de la accionante (sección 3). Aquí, la Corte rechazará por improcedente tales requerimientos.

 

1.                 En el expediente T-10.970.696 no se advierte la necesidad de realizar una audiencia pública

 

16.           En virtud de lo establecido en el Decreto 2591 de 1991, el artículo 64 del Reglamento Interno (Acuerdo 1 de 2025) faculta a este tribunal para decretar pruebas en sede de revisión, con miras a la protección inmediata y efectiva de los derechos fundamentales vulnerados. A su vez, para que se allegue al proceso de tutela elementos de juicio relevantes[29].

 

17.           Al respecto, este tribunal ha considerado que la realización de audiencias públicas y sesiones técnicas: “es realmente excepcional y depende de la decisión discrecional de la Sala Plena o de la Sala de Revisión de Tutelas a la que le haya sido asignado el conocimiento del caso”[30].

 

18.           En efecto, para la Corte este tipo de diligencias judiciales pueden tener como finalidad: (i) recaudar los elementos de juicio de necesarios para tomar la decisión de fondo; (ii) generar un escenario dialógico, técnico y de alto nivel con las personas y autoridades públicas concernidas en el proceso[31]; (iii) profundizar aún con mayor detalle el análisis de los elementos de juicio que ya reposan en el expediente[32], o (iv) hacer seguimiento estricto al cumplimiento de las sentencias estructurales[33].

 

19.           Examinado el expediente, el asunto objeto de revisión versa sobre la posible vulneración de los derechos fundamentales a la vida e integridad física, la dignidad humana, la seguridad personal, la igualdad, la libertad, el derecho a la familia y la protección por parte del Estado y la protección reforzada a la mujer. Con base en los antecedentes descritos, a través del Auto del 10 de junio de 2025, se decretó la práctica de varias pruebas a fin de conocer en detalle los supuestos de hecho que originaron la interposición de la acción constitucional de la referencia. De este modo, se le ordenó a la UNP, a la Fiscalía General de la Nación y a la Fiscalía Tercera Seccional de Azul que remitieran a este Tribunal cierta información relacionada con el presente caso. Adicionalmente, y con el fin de contar con mayores elementos para la resolución del presente asunto, se le solicitó a la accionante que respondiera un cuestionario.

 

20.           En tal sentido, esta Corporación considera que no se acreditan las condiciones necesarias para la convocatoria a una audiencia pública, en tanto: (i) a través de las pruebas ordenadas en el Auto del 10 de junio de 2025, se recabarán, en principio, los elementos de juicio suficientes para adoptar una decisión de fondo; (ii) no se requiere profundizar con mayor detalle por accionantes, autoridades públicas e intervinientes sobre los mismos, y (iii) no se requiere generar un escenario dialógico, técnico y de alto nivel, en razón a la temática que concierne al presente asunto. Este versa, exclusivamente, sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales a la vida e integridad física, la dignidad humana, la seguridad personal, la igualdad, la libertad, el derecho a la familia y la protección por parte del Estado y la protección reforzada a la mujer. Sobre esta cuestión, la Corte no requiere el concepto técnico especializado de ninguna rama del conocimiento diferente.

 

21.           Conforme a lo expuesto, la Sala Novena de Revisión negará la solicitud presentada por el apoderado de Ana dirigida a la realización de una audiencia pública dentro del trámite de revisión del expediente T-10.970.696.

 

2.                 La necesidad de decretar una medida provisional en el expediente T-10.970.696

 

22.           El artículo 7 del Decreto 2591 de 1991 contempla la posibilidad de que los jueces de tutela suspendan provisionalmente la aplicación del acto que vulnere o amenace los derechos fundamentales. Además, establece que podrán: “dictar cualquier medida de conservación o seguridad encaminada a proteger el derecho o a evitar que se produzcan otros daños como consecuencia de los hechos realizados, todo de conformidad con las circunstancias del caso”[34]. Por consiguiente, el operador judicial puede: “ordenar lo que considere procedente para proteger los derechos y no hacer ilusorio el efecto de un eventual fallo a favor del solicitante”[35]. Por su parte, el artículo 35 del mismo decreto consagra que en sede de revisión también “la Corte podrá aplicar lo dispuesto en el artículo 7”[36].

 

23.           La Corte Constitucional ha señalado que la decisión a través de la cual se adopte la medida provisional debe ser: “razonada, sopesada y proporcionada a la situación planteada”[37]. De ahí que los jueces estén obligados a examinar: “la gravedad de la situación fáctica propuesta y la evidencia o indicios acreditados en el expediente”[38]. Esto con el fin de: “determinar si existen razones suficientes para decretar medidas provisionales que eviten la comisión de un daño irreparable o que protejan derechos fundamentales, mientras se adopta una decisión definitiva”[39].

 

24.           En lo que respecta al propósito de las medidas provisionales, la Corte ha explicado que estas persiguen tres propósitos. El primero es garantizar los derechos de los accionantes con el fin de que una eventual protección no sea ilusoria. El segundo, gira en torno a salvaguardar los derechos fundamentales objeto de la controversia. El último está relacionado con evitar que se generen otros daños como consecuencia: “de los hechos objeto de análisis en el proceso, perjuicios que no se circunscriben a los que pueda sufrir el demandante”[40].

 

25.           A través del Auto 259 de 2021, este tribunal precisó las condiciones que se deben considerar al momento de emitir una medida provisional. Se trata de tres presupuestos que se deben acreditar en estos escenarios. Tales criterios se señalan a continuación:

 

“(i) Que la solicitud de protección constitucional contenida en la acción de tutela tenga vocación aparente de viabilidad por estar respaldada en fundamentos: (a) fácticos posibles y (b) jurídicos razonables, es decir, que exista la apariencia de un buen derecho (fumus boni iuris). || (ii) Que exista un riesgo probable de que la protección del derecho invocado o la salvaguarda del interés público pueda verse afectado considerablemente por el tiempo trascurrido durante el trámite de revisión, esto es, que haya un peligro en la demora (periculum in mora). || (iii) Que la medida provisional no genere un daño desproporcionado a quien afecta directamente”[41].

 

26.           Teniendo en cuenta estas previsiones, sin que implique de ninguna manera prejuzgamiento o anticipación del sentido de la sentencia definitiva[42], la Sala Novena de Revisión examinará la posibilidad de decretar una medida provisional en el asunto de la referencia.

 

27.           Vocación apariencia de viabilidad. Se supera el requisito de que la solicitud de amparo tenga vocación aparente de viabilidad en la medida en que existen fundamentos fácticos posibles y argumentos de derecho razonables en su sustento.

 

28.           En el plano de los hechos, la Sala encuentra que según la información que reposa en el expediente, se advierte la ocurrencia de presuntos hechos victimizantes en contra de la accionante y su núcleo familiar en 2024 y 2025, los cuales demuestran, de manera preliminar, la existencia de un riesgo cierto tanto sobre su vida e integridad física como del su núcleo familiar.

 

29.           En febrero de 2024, la actora sufrió varias amenazas en contra de integridad física y la de su familia, hecho que puso en conocimiento de la Fiscalía General de la Nación[43].

 

30.           En agosto de 2024, en horas de la noche, sujetos armados (quienes se identificaron como miembros del grupo al margen de la ley Segunda Marquetalia - Columna Raúl Morales) ingresaron de manera forzosa y sin su consentimiento a la residencia de la demandante y la amenazaron de muerte. Además, le informaron:

 

“El 03 de agosto debe presentarse en [anonimizado] a las 09 horas de la mañana y escribir o llamar al número de teléfono [anonimizado], de lo contrario de no presentarse a esas horas y en lugar indicado, los responsables serán su esposo e hijos quienes pagarán las consecuencias (…) [y] le increparon que no debía llamar a la policía porque la tenían vigilada”[44].

 

29.           Días después, en agosto de 2024, Pedro (esposo de la actora) fue asesinado[45]. Según el escrito de tutela, el homicidio estuvo directamente relacionado con las presuntas amenazas que sufrió la accionante y su familia el 3 de agosto de 2024.

 

30.           Durante los ritos fúnebres de Pedro, la ciudadana presuntamente recibió amenazas en contra de su vida y la de sus familiares, situación que la forzó a retirarse del lugar en el que se desarrollaron las exequias.

 

31.           En noviembre de 2024, mientras se encontraba en su residencia, Ana presuntamente fue víctima de más amenazas en contra de su vida y su integridad física.

 

32.           Mediante acto administrativo de septiembre de 2024, la UNP le otorgó a la demandante un esquema de protección conformado por (1) un hombre de protección, chaleco de balística y recursos para desplazamiento por 1 SLMLMV (recursos otorgados por el termino de 4 meses)[46]. No obstante, por Resolución C, la UNP modificó nivel de riesgo como extraordinario y ajustó las medidas de protección de la siguiente manera: ratificó un (1) chaleco blindado con enfoque de género; finalizó una (1) persona de protección e implementó un (1) medio de comunicación[47]. Frente a este último acto administrativo, la ciudadana interpuso recurso de reposición[48].

 

33.           Por oficio de diciembre de 2024 suscrito por la UNP, la entidad explicó, en relación con la valoración del nivel de riesgo de la ciudadana, no se evidenció que existieran elementos de información que indicaran una amenaza concreta contra ella. Lo anterior, motivado en lo siguiente:

 

“En el escenario de entrevistas a terceros, un funcionario de la Alcaldía de [anonimizado], indicó que a evaluada no reside en el municipio, no es líder ni hace parte de la mesa de víctimas, también conoce la citación descrita de grupos armados organizados en contra de la evaluada, en agosto de este año y es generalizada a la comunidad, quienes lo hacen con fines extorsivos, al igual que sabe del homicidio a la pareja de la precitada y niega que él haya tenido algún liderazgo. Así pues, un miembro de la junta de acción comunal [de su vereda], relató que la valorada no es líder, ni miembro de la mesa de Víctimas y nunca ha vivido en [anonimizado].

 

De igual modo, un miembro de la mesa municipal de víctimas de [anonimizado], precisó que ella no es miembro de la mesa y no reside en el municipio, quien hace años fue extorsionada por tener un negocio en [anonimizado] (…) Luego, el directivo del Resguardo [anonimizado], adicionó que la valorada no hace parte de la mesa municipal, ni es líder, por su parte, ella se acreditó en febrero de 2024, porque él “confió en la buena fé” de evaluada, quien le dijo que sí pertenecía a la mesa, también, desconoce de amenazas hacia ella e indicó que la persona de protección postulada por ella es su yerno (pareja de su hija) y no es del resguardo.

 

Por cierto, un funcionario de la Personería de [anonimizado], desconoce de amenazas en su contra, afirmando que ella no reside en el municipio y tampoco es miembro de la mesa municipal. Asu vez, el Resguardo [anonimizado], agregó que la citada es miembro del Resguardo e integrante de la Mesa Municipal de Víctimas.

 

Es preciso indicar que, como vulnerabilidades se valoró su enfoque de género, su entorno residencial, laboral, social y familiar; al igual, se tuvo en cuenta el enfoque diferencial étnico, su factor diferencial por ser mujer, los entornos que frecuenta cotidianamente y los desplazamientos que realiza en en (sic) [anonimizado] con presencia de estructuras armadas ilegales, con afectación a la población en general a la cual pertenece la valorada. Adicionalmente, se tuvieron en cuenta las alertas tempranas emitidas por la Defensoría del Pueblo, como las [anonimizado], para indígenas, y víctimas del conflicto armado, con advertencia para [anonimizado], sin nombrar a la evaluada (negrillas y subraya propias de la cita)”[49].

 

31.           En sede de revisión, la accionante denunció que, en lo que va corrido de 2025, ha sido víctima de la presunta ocurrencia de varios hechos victimizantes: amenazas en contra de su vida y la de su núcleo familiar, y su desplazamiento forzado (en marzo y mayo), así como la quema y la destrucción del medio de sustento familiar (un trapiche panelero) en abril.

 

32.           En febrero de 2025, la UNP le notificó a la actora la Resolución D mediante la cual no se repuso la Resolución C. En dicho acto administrativo se le indicó a Ana que, aunque la decisión no haya sido de su asentimiento: “no puede presumir ni asumir que a futuro podría ser objeto de alguna situación de riesgo y/o vulnerabilidad, máxime, teniendo en cuenta que continúa siendo beneficiaria de un esquema de protección que se ajusta a la realidad fáctica que le asiste y a la ponderación del riesgo arrojada en la última valoración efectuada”[50].

 

34.           A través de oficio [anonimizado], la administración de Morado remitió el caso de Ana a la UNP a fin de que se reevaluara su nivel de riesgo y se le brindaran las medidas de protección de manera urgente[51]. Esto derivado de las constantes amenazas que recibía la ciudadana.

 

35.           Mediante la Resolución E, la UNP reevaluó la situación de seguridad de la accionante y ratificó: (i) un nivel de riesgo extraordinario, y (ii) el esquema de protección consistente en 1 chaleco blindado con enfoque de género, y 1 medio de comunicación.

 

36.           La Corte recuerda y resalta diversos pronunciamientos emitidos por este Tribunal encaminados a ampliar y reforzar la protección reconocida a la población líder y defensora de derechos humanos en Colombia. Desde 2023, y a partir de la grave afectación de los derechos fundamentales de esa población, la Corte Constitucional declaró un estado de cosas inconstitucional al constatar vulneraciones generalizadas de derechos fundamentales y cuyas causas corresponden a fallas estructurales en el cumplimiento de los deberes del Estado social de derecho.

 

37.           En este sentido, en la Sentencia SU-546 de 2023, esta Corporación advirtió la vulneración y amenaza de varios derechos fundamentales de esa población, en diferentes facetas.

 

“790. Desconocimiento del derecho a la seguridad personal originada en los siguientes hechos: (i) la indebida identificación del riesgo respecto de los accionantes, sus familias y las comunidades de las que hacen parte o representan; (ii) la definición inoportuna de las medidas y medios de protección específicos, adecuados y suficientes para evitar que un riesgo extraordinario identificado se materialice; (iii) la ausencia de medidas con enfoque diferencial tomando en consideración, entre otras cosas, enfoques fundados en el género, la orientación sexual o la pertenencia a comunidades étnicamente diferenciadas; y (iv) la adopción de decisiones que crean riesgos extraordinarios para las personas en razón de sus circunstancias.

 

791. Desconocimiento del derecho al debido proceso administrativo originado en los siguientes hechos: (i) la indebida motivación técnica del grado de protección reconocido inicialmente por la UNP, desconociendo que la carga de la prueba se encuentra radicada en la entidad técnica; y (ii) las deficiencias en la motivación de las decisiones que reducen el nivel de protección otorgado inicialmente.

 

792. Desconocimiento del derecho a ejercer libremente los liderazgos originado en los siguientes hechos: (i) no hay certeza de la existencia y ejecución de un plan, con alcance nacional y territorial, para asegurar ambientes propicios para la defensa de los derechos humanos, eliminando ambientes hostiles o peligrosos, ni para actuar sobre las causas estructurales que afectan su seguridad; (ii) no se constata la ejecución efectiva de acciones que propicien una cultura de legitimación y reconocimiento al trabajo de defensoras y defensores de derechos humanos; (iii) no existen procedimientos para el reconocimiento público del papel que cumplen las personas defensoras de derechos humanos para la vigencia de las instituciones democráticas y el Estado de Derecho; y (iv) ausencia de medidas encaminadas a evitar que los funcionarios públicos participen en campañas de difamación, diseminación de representaciones negativas o estigmatización de personas defensoras de derechos humanos y el trabajo que realizan.

 

(…)

 

795. Desconocimiento del derecho a la justicia efectiva originado en los siguientes hechos: (i) la FGN no demostró el desarrollo de investigaciones diligentes, transparentes y oportunas para identificar a los autores determinadores y materiales de los delitos, procesarlos y garantizar una reparación adecuada; (ii) la FGN no demostró que las investigaciones tomaran en cuenta el rol del defensor o defensora como punto de partida; además, (iii) la FGN no ofreció estadísticas ciertas sobre el esclarecimiento de delitos cometidos contra la población líder y defensora de derechos humanos”[52].

 

38.           Adicionalmente, en la misma decisión, la Sala Plena advirtió una prolongada omisión imputable a diversas autoridades en el cumplimiento de sus obligaciones para garantizar la efectividad de las garantías superiores. En relación con la asignación de esquemas de protección individuales por parte de la UNP, se evidenciaron los siguientes obstáculos y barreras que se presentan en la asignación de los esquemas de protección:

 

“(i) [A]l estudiar el nivel de riesgo no se incluye de manera clara el contexto del peticionario; (ii) el servicio de protección está tercerizado, lo que implica que el personal propuesto por los líderes debe cumplir con los estándares requeridos por la empresa de seguridad privada y esto dificulta la aplicación de un enfoque étnico; (iii) las medidas de protección que adopta la UNP no responden a un enfoque territorial y suelen ceñirse al botón de apoyo, chaleco, al vehículo convencional, vehículo blindado, u hombre de protección o esquema de protección tipo 1, 2, 3 o 4; (iv) el presupuesto asignado a la UNP se agota antes de terminar la vigencia fiscal; y (v) el término establecido en el Decreto 1066 de 2015 para realizar el estudio del riesgo, es reiteradamente desconocido”[53].

 

39.           En igual sentido, este tipo de orden se ha adoptado en aquellas circunstancias en las que la amenaza proviene de agentes o factores que previamente materializaron esos riesgos[54]. En el caso bajo examen, se cumple este supuesto. En los antecedentes se advierte lo siguiente: (i) en agosto de 2024, la accionante recibió amenazas en contra de su vida y la de su familia por sujetos armados (quienes se identificaron como miembros del grupo al margen de la ley Segunda Marquetalia - Columna Raúl Morales), (ii) en agosto de 2024, el esposo de la actora fue asesinado, y (iii) entre agosto de 2024 y mayo de 2025 la ciudadana ha sido objeto de nuevas amenazas por parte de personas encapuchadas y armadas. A pesar de que la Fiscalía General de la Nación no ha esclarecido quiénes son los responsables de la comisión de tales hechos victimizantes -incluido el homicidio de Pedro (q.e.p.d.)-, razonablemente se puede inferir que todos esos actos provienen del mismo agente.

 

40.           A partir de tales elementos, la Sala advierte que existen fundamentos jurídicos razonables para estimar que la demanda de amparo tiene vocación aparente de viabilidad. En efecto, de las circunstancias de hecho que rodean la situación actual de seguridad de la actora, en principio, se aprecian elementos mínimos que permiten considerar la posibilidad de las medidas asignadas por la UNP para garantizar su vida, su integridad personal y la de su núcleo familiar ponen en peligro sus derechos fundamentales a la vida e integridad física, la dignidad humana, la seguridad personal, la igualdad, la libertad, el derecho a la familia y la protección por parte del Estado y la protección reforzada a la mujer.

 

41.           Contrario a lo afirmado por la UNP, en el expediente de tutela reposan certificaciones expedidas tanto por el personero municipal de Amarillo[55] como por el gobernador del Resguardo Indígena[56], en las que se reconoce el liderazgo social de la accionante, así como las constantes amenazas recibidas en su contra. Adicionalmente, al consultar el repositorio de información digital del Ministerio del Interior de la información censal de las comunidades y resguardos indígenas (información que es de acceso público), se certificó que Ana pertenece y reside en el territorio del Resguardo Indígena desde 2015[57]. Por ende, se puede inferir preliminarmente que la investigación de seguridad adelantada por el personal de la UNP arrojó resultados errados.

 

42.           Aunado a lo anterior, los presuntos hechos victimizantes en contra de la ciudadana (concretados en actos de hostigamiento, amenazas a la vida e integridad física de la accionante y su núcleo familiar y la ejecución de actos de destrucción en contra de sus bienes) persisten en el tiempo. En efecto, el reconocimiento por parte de la Uariv de nuevos eventos de amenaza y desplazamiento forzado a la accionante, así como la destrucción del medio de sustento económico de la actora y su familia -un trapiche panelero- permiten inferir, preliminarmente, sobre la ocurrencia de tales hechos victimizantes.

 

43.           Por último, frente a los precitados presuntos hechos victimizantes, no existe evidencia de que el ente investigador hubiera esclarecido las situaciones de tiempo, modo y lugar en el que se desarrollaron; hecho que también fue denunciado por parte de la demandante en su escrito de tutela.

 

44.           En este orden de ideas, la Sala Novena de Revisión encuentra acreditado el primer requisito de la medida provisional, consistente en la vocación aparente de viabilidad de la acción de tutela. Esto por estar respaldada en: (a) fundamentos fácticos posibles y (b) argumentos jurídicos razonables. La Sala debe insistir en los alcances de esta conclusión. El umbral al que debe llegar el juez para adoptar una medida provisional no está relacionado con la certeza sobre la ocurrencia de los hechos constitutivos de la vulneración. Tampoco debe contar, necesariamente, con plena seguridad respecto de la concurrencia de razones de derecho a favor de la concesión del amparo invocado. Aquello que se requiere son apenas elementos de juicio mínimos o dudas razonables, a partir de las cuales se pueda estimar la aparente vocación de prosperidad de la acción.

 

45.           Riesgo de daño. La Sala encuentra también cumplido el segundo presupuesto para la adopción de la medida provisional dado que existe el riesgo efectivo de que la presunta vulneración se acentúe o se causen otros daños mientras se decide el fondo de la demanda de amparo.

 

46.           En lo que respecta al requisito relacionado con el peligro en la demora, la Corte evidencia que durante el término que supone el trámite judicial en sede de revisión ante este tribunal constitucional, la accionante y su núcleo familiar se encuentran en una situación de riesgo incierta, pero frente a la cual la actora ha denunciado en reiteradas oportunidades a las autoridades correspondientes padecer amenazas constantes en contra de su vida y su familia. Por lo que la prolongación en el tiempo de las barreras administrativas que impiden que Ana acceda a las medidas adecuadas que garanticen su seguridad y la de su núcleo familiar, resulta nocivo para la garantía de sus derechos fundamentales.

 

47.           En efecto, desde la fecha en que se seleccionó el presente asunto para revisión y la fecha en que se expidió esta decisión, la actora ha padecido presuntamente al menos tres hechos victimizantes consistentes en hostigamiento, amenazas y daño en bien ajeno. Con ello, y ante la evidencia de la amenaza y peligro probables que se ciernen sobre las garantías de la ciudadana y su grupo familiar, cuya protección se reclamó en sede de tutela, se requiere de la intervención anticipada del juez constitucional.

 

48.           Proporcionalidad de la medida provisional. Por último, observa la Sala que la medida provisional, consistente en la revisión inmediata del esquema de seguridad asignado a la accionante y su grupo familiar, no comporta un efecto perjudicial excesivo frente a aquello que permite proteger. El tiempo que, a causa de la medida provisional, la UNP le otorgue medidas de protección efectivas y suficientes dirigidas a impedir que Ana y su núcleo familiar sean destinatarios de las presuntas amenazas, desplazamiento forzado y daño en bien ajeno que han padecido, será el equivalente al que resta para que la Sala Novena de Revisión adopte la decisión de fondo, el cual no se estima irrazonable.

 

49.           De ese modo, los costos que se incurrirá para la garantía de tales medidas de protección no se estiman excesivos. En cambio, aquello que se logrará proteger en este lapso, mediante la revisión inmediata del esquema de seguridad asignado a la accionante y su grupo familiar, resulta sensible, pues se podrá evitar la consumación de las reiteradas amenazas que ha recibido en su contra. Estas razones, ligadas al deber del Estado de garantizar la vida y la seguridad de todos los ciudadanos, hacen razonable la decisión de adoptar la medida cautelar.

 

50.           En síntesis, se encuentran satisfechos debidamente los presupuestos para adoptar una medida provisional en el presente asunto. En consecuencia, la Sala Novena de Revisión ordenará la suspensión de los actos administrativos a través de los cuales la UNP (i) revocó las medidas de protección asignadas inicialmente a la ciudadana en agosto de 2024; (ii) negó el recurso de reposición interpuesto contra el acto que revocó las medidas, y (iii) reevaluó la situación de seguridad de la actora. Asimismo, se le ordenará a esa entidad que implemente, de manera inmediata, la totalidad de las medidas de protección establecidas en la Resolución de agosto de 2024. En todo caso, la adopción de las medidas correspondientes no podrá superar un lapso de veinticuatro (24) horas siguientes la comunicación de la presente providencia.

 

3.                 La falta de procedencia de las demás solicitudes presentadas por el apoderado de la ciudadana

 

51.           De manera adicional, el apoderado de la ciudadana le formuló a este tribunal varias pretensiones dirigidas a la revocatoria de varias decisiones judiciales[58]; la ordenación de varias acciones a la Unidad Nacional de Protección[59]; el reconocimiento de varias pretensiones de índole económico[60]; la ordenación de una medida simbólica de reparación[61]; el reconocimiento del pago en condena en costas y agencias en derecho, y la compulsa de copias ante la Comisión Nacional de Disciplina Judicial a fin de que se investiguen las actuaciones procesales realizadas por las autoridad judicial de segunda instancia en el proceso de tutela de la referencia. La Sala Novena de Revisión encuentra improcedentes la totalidad de las precitadas peticiones.

 

52.           De un lado, frente a las solicitudes dirigidas a la revocatoria de varias decisiones judiciales; la ordenación de varias acciones a la Unidad Nacional de Protección (incluida una medida simbólica de reparación) y la compulsa de copias ante la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, la Sala Novena de Revisión advierte que, en la etapa actual del proceso de revisión que realiza este tribunal, no es posible ordenar tales medidas, ni es a través de este tipo de escritos que se logra su declaratoria. Será solo después de agotado el trámite de revisión por parte de la Corte Constitucional, en los términos de los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, que la Sala Novena de Revisión adoptará una decisión de fondo.

 

53.           De otro lado, frente al reconocimiento de pretensiones de carácter económico y ante el carácter litigioso que supone demostrar la existencia de daños inmateriales o perjuicios morales y daños materiales o emergentes en contra de la accionante, esta Sala de Revisión considera que el proceso de tutela no es el escenario adecuado para debatir tales pretensiones. En efecto, la resolución jurídica de tales asuntos requiere la definición de varios asuntos que, por su naturaleza, exceden el ámbito propio de la acción de tutela. Este tipo de controversias se dirimen ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Por ende, serán las autoridades judiciales de dicha jurisdicción las encargadas de conocer y, eventualmente, resolver tales controversias.

 

54.           Por las anteriores razones, la Corte Constitucional rechazará por improcedentes las demás pretensiones formuladas por el apoderado de Ana.

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión:

 

RESUELVE

 

Primero. NEGAR la solicitud presentada por el apoderado de Ana de realizar una audiencia pública dentro del trámite de revisión del expediente T-10.970.696.

 

Segundo. ORDENAR a la Unidad Nacional de Protección que, dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes al recibo de la presente comunicación, SUSPENDA PROVISIONALMENTE los efectos de las resoluciones E, D y C. En consecuencia, la Unidad Nacional de Protección deberá implementar, de manera inmediata, la totalidad de las medidas de protección establecidas en el acto administrativo de agosto de 2024. En todo caso, la adopción de las medidas correspondientes no podrá superar un lapso de veinticuatro (24) horas siguientes la comunicación de la presente providencia.

 

Una vez implementadas las medidas de protección a Ana y su núcleo familiar por parte de la Unidad Nacional de Protección, esa entidad deberá remitir un informe a través del cual demuestre su cumplimiento al Juzgado Tercero de Familia del Circuito de Morado. Dicha autoridad judicial deberá verificar el cumplimiento de la medida provisional adoptada en el presente auto.

 

Tercero. RECHAZAR POR IMPROCEDENTES las demás pretensiones enlistadas en el fundamento jurídico 13 de la presente providencia y que fueron formuladas por el apoderado de Ana.

 

Cuarto. Proceda la Secretaría General de la Corte Constitucional a librar las comunicaciones correspondientes por el medio más expedito y adjunte la copia integral de este proveído. Asimismo, ORDENAR a la Secretaría General de este tribunal, a las autoridades judiciales de instancia del expediente T-10.970.696 y las diferentes autoridades administrativas que adopten todas las medidas pertinentes para guardar la estricta reserva de la identidad de los accionantes y sus familiares.

 

Comuníquese y cúmplase.

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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